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中外违法建筑治理异同之分析

发布时间2014-04-01 浏览次数: 作者:

  

中外违法建筑治理异同之分析

 

安徽明博律师事务所 张健 徐亮

 

【内容摘要】 由于美国土地的私有性质和高私有化程度使他与中国的土地产权制度产生了巨大反差。在我国,土地所有权只能归国家和集体所有,能够进入市场流通的土地只限于出让形式使用的国有土地,在这期间须向国家缴纳数额巨大的土地出让金和较为繁琐的各种审批手续。国家在获取巨大收益用于公共建设的同时也就造成了必须面临种类繁多的违法建筑的局面。而美国由于土地私有,在土地上的建设和土地产权的转让多涉及私权利而无需公权力的干涉,这就是中美差异的原因所在。

【关键词】 违法建筑 美国 新加坡 香港 土地产权制度

 

一、我国违法建筑治理现状

随着我国经济的飞速发展,城市的违法建筑问题也呈愈演愈烈之势,违法建筑的数量、种类和规模也越来越大,治理也变得越来越复杂。在经济水平发展不同的地区正上演着我国对违法建筑治理的不同阶段的剧目。经济发展最为落后的西部城镇由于现实的经济发展需要对违法建筑的滋生监管和治理严重缺失甚至不闻不问;一些经济欠发达的中小城镇正经历对中小企业和私人搭建的窝棚和简易建筑的治理阶段;而那些经济相对发达的大中城市已经步入难度最大的对违法违规、缺乏各类审批手续的大型违法建筑的治理阶段。

在对全国的违法建筑分类中,依是否建设完成,分为在建违法建筑、已建成违法建筑两类;依违法建筑存在的期限,分为临时性违法建筑、长期性违法建筑两类;依违法建筑形成的时间段,分为历史遗留违法建筑、新建违法建筑两类。违法建筑成因多元性。这里既有历史的 因素,又有社会的因素,既有经济因素,又有部门管理因素。

同时,我国违法建筑主体极其复杂。实践中,单位和个人均可以成为违法建筑的实施主体,包括了国有企业、私营企业、行政事业单位,也包括了公民、个体工商户,涵盖面很广。同时,由于企业破产、撤销、合并、变更等因素,违法建筑的主体也在不断发生变更,更加重了对违法建筑进行治理的复杂性。

 

二、其他国家和地区对违法建筑治理的现状

(一)美国的防患于未然政策

在美国,违法建筑现象集中出现在家庭住宅 改造扩建时。如何运用有效的管理手段来制止这种现象的发生,成为美国政府的当务之急。住宅业主自行修建附属建筑,而没有按照标准程序办理批准手续,往往是因为他们希望改善自己住宅的结构,却又不想花邀请当地行政机构评估的费用,或是害怕那些繁琐的申办程序 , 或是要扩建的附属建筑的标准比较低,就错误地认为申请会被立即否决。这些没有经过正常手续获得建筑许可的附属建筑就成了违法建筑。

美国加利福尼亚州房地产监理协会针对这种行为,郑重警告家庭住宅业主,不要随意建造未获得批准的住宅附属违法建筑。潜在的家庭住宅买主也必须知道所要购买的住宅是否有违法建筑。而有资格证书的住宅 监理员应该建议那些业主办理有关手续以便获得建筑许可证。[1]

目前,建筑许可证越来越受到社会的普遍关注。住宅业主在对自己的房子“ 动手” 之前,都会申请办理许可证批准手续。扩建工程一旦开始,住宅监理委员会随时要求检查和分析建筑的内部结构。这一类的检查相当严格,甚至可以说是苛刻。检查项目包括地基、墙、天花板、屋顶表面的框架结构、防水性能、管道、电路、绝缘状况,等等。如果发现有与当地建筑法规有抵触的地方,必须进行修改,半点都不马虎。有时所要求的修改费用可以非常昂贵,即便是这样,业主也没有其他选择,因为建筑许可证的办理手续是不可能半途而废的。另外,业主还被要求支付所有新建筑的相关配套费用,比如说学校配套费、公共下水管道配套费等等。如果附属建筑被判定会对主体建筑物造成危害,就可能被强制拆除或改造。

(二)新加坡治理违法建筑的完善制度

新加坡以严刑竣法而著称,在违法 建筑控制与监管方面有着一整套严密的法律法规和工作机制。

新加坡建立了建设局、市区重建局和消防局三局联审的机制,对违法建筑的发现、检测和国民申报审查工作进行联合管理。新加坡的建设局是违法建筑查处整治的主要责任部门。其主要是通过执业工程师结构安全检查和市民举报来查处。市区重建局是规划控制部门,主要审查规划许可。消防局则负责消防安全管理。同时,由于新加坡86%左右的居民是在组屋内居住,因此新加坡的住屋发展局也是重要的参与部门。在新加坡建设局的指导下,对组屋区的违法建筑实施日常检查和监督整治。

在新加坡,房屋交付使用之前,必须履行建设局规定的一系列审验程序,并由建设局通过代理机构与居民签订协议。按照规定,居民未经批准授权,不得对房屋结构进行改动。有特殊情形,需要改动的,必须以书面形式,向建设局提出申请。审核通过的,由建设局办理批准通知书。申请未被批准的,由建设局按照有关法令进行严肃处理。处理措施包括:返回原装;对允许的几种情形予以赎买,并经正式审核书面通知;对于不服从处理意见的,诉讼到法院。不过,诉讼的情形极少发生,因为法院处罚力度较大,对当事人具有一定的震慑力。[2]

特殊情况下,对违法建筑当事人进行强制执行。其情形主要有:一是影响到建筑结构安全的;二是公众影响较大或者严重损害公共利益的;三是劝告信寄给业主,通知他们,或者拆除非法建筑物,或者使之合法化,但是业主不接受的;四是给予严重违法者以拆除通知书,但当事人拒不执行的。对于以上行为,均应按照法律规定,通过法律行动,使顽抗者得到更多的惩罚。

由专业结构工程师每5年对各类建筑进行结构检测,发现问题及时纠正。新加坡建设局就违法建筑的类型作了简明易懂的图例说明,并制作了宣传指导手册,供国民取用。手册设定了非法建筑物的三个大类:棚/遮盖、平台/夹层、 加层,并通过宣传途径让广大市民知晓。在新加坡建设局的网站上,也有全面的情况说明和介绍,以及各类申报表格的下载。

其来源一是公众的信息反馈,二是房屋管理部门定期例常检查。对于违法建筑的处理是非常严厉的。如果违法建筑行为人不遵守有关建筑结构方面的规定,不仅会给今后承租组屋带来困难,而且可能引起不必要的诉讼,因此,在新加坡,违法建筑现象鲜见。

(三)香港对城市违法建筑的治理

香港违法建筑治理的法律构架已经相当齐全,违法建筑管理中出现的任何问题都能在法律条文中找寻到依据,一切都有章可循。其中由以《城市规划条例》和《建筑物条例》最为重要。

香港的违法建筑管理的法律表述明晰准确,内容相当细密而且非常严格。这些法规没有华丽的词藻,看上去很罗嗦,但实际上形成了操作性很强、市民认同度很高且有强制执行力的健全管理制度。《建筑物条例》规定任何建筑工程,包括铁笼、空调机冷却塔支撑架、平台建筑物、天台搭建物、分间单位、结构改塔支撑架、结构改动、违规的渠管接驳等,均需先行取得屋宇所的批准和同意,否则,该项工程就属于“违例建筑工程”。 [3]界定清晰,有无违例一目了然。对犯罪行为的解释更加不容置疑:违反发展审批地区图以及分区计划大纲图而进行违规开发建设,违反建筑管制而进行房屋建设,违反规划事物监督和建筑事务监督要求而兴建或占用建筑物,都是犯罪行为。“重罚之下,必有怯者”。香港立法中的高额罚款和监禁,惩戒作用巨大,起到了强约束,严惩处,增强市民自律意识的作用。

同时,香港政府接受了新公共管理倡导的市场化理念,并将它运用于对违建物的管理实践中,降低政府成本,提高政府效率。

将一部分政府职能转移给市场或社会,使政府职能收缩。为了全力阻止新的违例建筑物,屋宇署委聘私人公司组成特别巡查小组,调查兴建中的违建物。在接获市民举报后的48小时内,该小组对被举报的建筑物进行巡查。再如,如清拆令得不到履行,根据屋宇署委托政府承建商的指引,屋宇署委托政府承建商清拆该违建物。

将部分公共服务外判,通过市场的力量提供公共服务。如将清拆行动的部分准备工作外判给承办商,分四个阶段,每个阶段都有时间要求。第一个阶段三个月:勘察。承办商给业主发信,通知其楼宇已列入清拆行动的范围,接着全面勘察该楼宇,找出违建物和外墙及排水渠破损的地方,提交勘察报告交屋宇署批核。第二个阶段一个月:送达命令。承办商向土地注册处发函查核楼宇的业权,接到业权的详细资料后,承办商拟备清拆令,交屋宇署人员签署,然后把有关命令送达业主。第三个阶段五个月:视察命令履行情况。承判商在清拆令的限期届满后,即时 视察命令履行情况,确定所需工程是否已经完成,根据命令履行情况,向屋宇署提交视察命令履行情况报告。第四个阶段六个月:视察命令履行情况。报告获批后会继续提供服务,期满后承判商向屋宇署提交报告予以认可。[4]

违法建筑对于香港来说是城市建设的一大顽症,香港回归十年,已经形成一套适应而成功的管控模式,即:铁腕治理,形成查处的的高压态势;资源到位,形成查处的有力保障;责任捆绑,形成查处的强大合力;绩效评估,形成查处的倒逼压力;三管齐下,形成查处的叠加效应;爱心操作,形成查处的和谐氛围;市场运作,形成查处的高效机制,从而较好的解决了违法建筑这个城市管理中的老大难问题。 

三、中外对违法建筑治理异同之分析

其实,我国和一些发达国家的违法建筑的含义本身就存在不同,在那些法制观念较强的国家,目前已经基本消除了违反法律法规建设房屋、楼宇、厂房和搭建窝棚等现象,但这并不意味着在那些国家不存在违法建筑。他们的违法建筑主要指的是经过审批过的项目在建设过程中不严格按照设计方案进行,或者在作为私产的住宅和办公室内随意改装。

下面,笔者试以美国违例分析中外对违法建筑治理存在巨大差异的原因。以美国为首的发达国家之所以不存在像中国如此严重的违法建筑治理难题很大原因是由他们的产权和土地制度决定的。

美国国土面积中私人所有的土地占58%,主要分布在东部;联邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部;州及地方政府所有的土地占10%。土地以私有制为主,国有土地只占其中一小部分。[5]美国法律保护私有土地所有权不受侵犯,各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租,价格由市场供求关系决定。联邦政府所有土地主要包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

土地私有制是由欧洲移民引进美国的,美国有全世界最自由的土地制度,土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等),这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征用与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权,开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担,开发商仅需提供宅基地内的建设费用,取得私有土地权与开发权的代价不高,使得大笔资金注入土地投机与开发,土地供应量大且地价低。

在征地方面,世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政赔偿制度,形成各自不同的“适当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则。美国是按征用时市场上的公平价值补偿,这种市场价值,不仅包括征用时的使用价值,而且包括被征用财产的最佳使用价值,即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”,体现了对私有财产利益的保护。

美国征用土地主要分两种形式。第一种是警察权,指政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划、建筑和健康法规、让移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察权准许政府规划私人土地,而不需要支付补偿。这种征用的方式适用的场合非常有限,并受相关法律严格制约。第二种是有偿征用,指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。美国联邦宪法第五条修正案规定了关于有偿征用的三个要件:正当的法律程序、公平补偿以及公共使用。在有偿征用中,同样有相当严格的步骤需要遵守。

美国地产市场十分发达,制度健全,所有的土地都实行有偿使用,在政策规定许可的范围内,土地可以自由买卖、出租和抵押。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事,手续十分简单,在双方自愿签订协议之后,只需向政府缴足规定的税金,进行注册登记即可。土地买卖价格,则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计,完全由买卖双方协商,也可由私人估价公司帮助双方达成协议,并完成交易。

由于美国土地的私有性质和高私有化程度使他与中国的土地产权制度产生了巨大反差。在我国,土地所有权只能归国家和集体所有,能够进入市场流通的土地只限于出让形式使用的国有土地,在这期间须向国家缴纳数额巨大的土地出让金和较为繁琐的各种审批手续。国家在获取巨大收益用于公共建设的同时也就造成了必须面临种类繁多的违法建筑的局面。而美国由于土地私有,在土地上的建设和土地产权的转让多涉及私权利而无需公权力的干涉,这就是中美差异的原因所在。

 

 

 

 

 

参考文献:

[1]张敏.环球博览.2007.7.P32

[2]陈春英.新加坡管控违法建筑的七大措施.上海市建设交通委城市管理处

[3]香港立法会.城市规划条例[D B/O L]. http://legislation.gov.hk/htm.

[4]香港屋宇署.服务承诺2008[M].香港:政府印务局,2008.2.

[5]读者文摘.2008.9.P36